【放眼世界】国际老龄行动
发布时间: 2012-06-27

 
                                                              国际老龄行动
 
                                                                    徐勤[1]
 
第一部分 联合国老龄历程
 
一、首届世界老龄大会
首届世界老龄大会是联合国针对老龄问题采取全球性联合行动的发端。
 
(一)大会召开的背景
1956年,联合国首次专门研究老龄问题的 “人口老龄化及其社会经济含义” 研究成果问世,人口老龄化问题逐渐引起世界各国的关注。由于马耳他老年人口比例上升很快,老龄问题十分突出, 1969年,马耳他驻联合国代表向联合国秘书长提出:老年人的增长有可能达到世界人口的1/4以上,使老年人融入并积极地参与国家生活,是一个具有世界性的复杂问题,极需国际合作,谋求共同采取战略对策。马耳他提出的问题得到了联合国的高度重视。20世纪70年代以来,联合国逐渐加强了老龄方面的行动。1978年,联合国第33届联大决定举行一次世界老龄大会,“使社会对人口老龄化所涉及的社会和经济问题以及老年人的具体需要做出更充分的反应”。
 
(二)大会概况
1982年,第一届专门研究老龄问题的世界大会在奥地利首都维也纳召开,124个国家派代表团参加,162个联合国的专门机构、政府和非政府国际组织、代表、顾问和观察员共约1000余人与会。大会的主要目的是敦促各国政府和国际社会高度重视老龄问题,积极采取相应行动,“保证老年人得到经济和社会保障,并有机会对本国的发展作出贡献。”大会的中心议题是:在全人类充分参与发展过程和公平分配所得利益的基础上,不断改善老年人的福利。大会通过了联合国系统老龄工作的第一个指导性文件——《维也纳老龄问题国际行动计划》(以下简称《维也纳行动计划》)。本次大会的召开把老龄问题正式提上了世界事务日程。
 
(三)《维也纳行动计划》的主要内容
《维也纳行动计划》旨在促进世界各国重视老龄问题,重视人口老龄化对社会和经济发展带来的影响,敦促各国政府创造条件,保障老年人的社会地位和经济地位。
《维也纳行动计划》首先对老龄问题进行了科学的界定,提出:老龄问题既包括人道主义问题,也包括发展方面的问题。老龄问题的发展方面和人道主义方面两者是紧密相关的。《维也纳行动计划》指出:各国和国际社会开始注意大规模的人口老龄化现象引起的社会、经济、政治和科学问题,还是近十几年的事。无论从数量还是质量的意义上来说,老龄化是社会经济发展的一种迹象,同时也是一种结果。发展的目标是:在全体居民充分参与发展过程并公平分配所得利益的基础上,改善全体居民的生活。具体目标是从保健和营养、住房和环境、家庭、社会福利、收入和就业、教育等六个方面促进老年人全面发展。
行动计划分三个阶段执行。第一阶段是唤起全球对人口老龄化的觉醒和关注。第二阶段是发展老龄事业的基础设施。第三阶段是老年人参与发展。
这是一次具有划时代意义的大会,大会的召开使老龄问题成为世界关注的重大社会问题,为国际社会解决老龄问题奠定了基础。大会所通过的《维也纳行动》计划指导了过去20年在老龄问题上的思想和行动进程。
 
二、两次世界大会之间的行动
第一次世界老龄大会后,围绕行动计划的落实,联合国又相继采取了一系列重要行动,主要包括:
 
(一)确定“国际老人节”
1990年第45届联大将10月1日定为“国际老人节”,目的是通过广泛宣传来提高世界各国对老龄问题的重视。
同时,为推动国际社会加强老龄问题的科学研究,联合国于90年代初在马耳他建立了国际老龄问题研究所,成立了非洲老年学学会和世界老龄基金。
 
(二)提出《联合国老年人原则》
1991年第46届联大提出《联合国老年人原则》,成为国际社会执行《维也纳行动计划》的重要框架。《联合国老年人原则》吸收了老年人的人权思想,强调:老年人个人之间有很大差别,需要采取多样化政策。必须提供机会,让自愿而又有能力的老年人参与各种社会活动并作出贡献。《联合国老年人原则》共有18项,概括起来有五个原则,即:
独立。老年人应能在有收入、有家庭和社区帮助及自助的情况下,获得足够的食物、水、住房、衣着和保健;应能生活于安全并且既符合个人的选择又与其变化的条件相称的环境;应尽可能长期地在家居住;应始终融合于社会中,积极参与制定和执行涉及其福利的相关政策,并将其知识和技能传授给子孙后代。
参与。老年人应得到工作机会或有机会参加其他创造收入的活动;应能参与决定何时以及何种方式退出劳动力队伍;并以志愿者身份担任与其兴趣和能力相称的职务。
照顾。老年人应得到家庭和社区给予的照顾和保证;应得到各种社会和法律服务,以提高其自主能力,并使他们得到更好的保护和照顾;在住宿、疗养或治疗时,应享有人权和基本自由,包括充分尊重他们的尊严、信仰、需要和隐私,并尊重他们对得到照顾的方式和生活质量做出决定的权利。
自我实现。老年人应寻求机会来充分发挥自己的潜力,应能获得社会所提供的教育、文化、精神和文娱资源。
尊严。老年人应过尊严和有保障的生活,不受剥削和虐待;应受到公正对待,而不以其经济上的贡献来加以评价。
 
(三)1992年推出10年全球目标
1992年第47届联大举行了讨论世界老龄问题的特别会议。这次大会通过了《联合国老龄问题宣言》和《1992年至2001年解决人口老龄化问题的全球目标》。后者提出了制订国家一级目标的重点,包括八个主要方面,即:制定国家目标的指导原则,国家基础设施的基本目标,健康和营养目标,住房和生活环境目标,家庭目标,教育和宣传媒介目标,社会福利目标,就业和收入保障目标。
 
(四)社会发展问题世界首脑会议确立“人人共享的社会”目标
1995年联合国在哥本哈根召开了社会发展问题世界首脑会议,其主题是“人人共享的社会”。会员国、政府间组织、国际非政府组织欢迎老龄化方案制订的关于加速探讨建立不分年龄人人共享的社会的概念框架。世界首脑会议确认了“人人共享的社会”的奋斗目标。
 
(五)庆祝国际老年人年
1992年第47届联大通过的《联合国老龄问题宣言》中提出,将1999年定为“国际老年人年”,以提醒世界各国高度重视老龄问题,把它纳入到社会发展计划当中,为全球性老龄社会的到来做好各项准备。
1997年第52届联大通过了关于《1999年国际老年人年的行动框架》的报告,确定国际老年人年从1998年“十一国际老人节”开始。国际老年人年的总目标是:促进《联合国老年人原则》的实施。国际老年人年在四个方面采取行动:个人一生的发展,多代关系,人口老龄化与发展的相互关系,以及老年人的状况等。国际老年人年的主题是“建立不分年龄人人共享的社会”。这一主题是要让人们重视将老年人融入社会,利用老年人的潜能,以便造福社会,同时确保行动不便的老年人受到照料。该主题反映了当今主流社会在老龄问题上最新的追求境界,具有重要的现实意义和历史意义。
在国际老年人年庆祝活动期间,许多国家、联合国组织和机构以及非政府组织进行了形式多样的活动,并在国家一级开展了庆祝活动。1998年10月1日联合国秘书长安南在国际老年人年启动仪式上发表题为“不分年龄人人共享的社会”的讲话,他说:“我们正面临一场无声的革命。它已超出人口学的范畴,对经济、社会、文化、心理和精神等各方面有着重大的影响。”“落实‘联合国老年人原则’是我们的总目标,并要通过国际老年人年‘不分年龄人人共享的社会’这一主题来加以实现。” 联合国的号召获得各国的广泛支持,庆祝活动的开展增强了国际社会的老龄意识,有力地推动了世界范围内的老龄行动,同时也为第二届世界老龄大会的召开从舆论上、理论上和组织上奠定了基础。
三、第二届世界老龄大会
(一)第二届世界老龄大会概况
1.大会召开的背景。联合国举行第一届世界老龄大会以来的20多年,世界人口发生了深刻变化,有两大特点:一是人类已经进入老龄社会。20世纪是以人口规模的空前增长为显著特征的,而21世纪则以人口年龄结构的老龄化为明显特点,21世纪将是人口老龄化世纪。人口迅速老龄化的影响波及政府和社会的几乎所有领域,包括保健、就业和劳动力市场、社会保护措施和经济增长。二是地区人口老龄化发生显著变化。20年前,联合国召开第一届世界老龄大会时,主要是一些发达国家正在经历着人口老龄化所带来的一系列问题,20年后,老龄问题已由局部现象扩散到世界各地,人口老龄化已不再只是第一世界的问题了,成为发达和发展中国家共同面对的挑战,所有国家都无一例外将面临老龄问题,需要寻求与实施积极有效的对策。解决老龄问题的对策和战略应进行重大调整。在这样的形势下,2000年第54届联大决定在纪念第一届世界老龄大会20周年之际举行第二届世界老龄大会,以迎接这一人口变化所带来的巨大挑战。
2.大会概况。联合国第二届世界老龄大会于2002年4月8—12日在西班牙首都马德里举行,会议的主要任务是制订面向21世纪国际老龄行动计划。参加大会的有158个国家和地区的代表团,与会代表约1500人。各代表团团长许多是国家和政府的首脑,会议规格很高。中国派出以国务委员司马义·艾买提为团长、各涉老部委20多人组成的政府代表团。
大会的开幕式于4月8日在马德里市卡洛斯一世会展中心召开,联合国秘书长安南和西班牙首相阿斯纳尔共同主持了大会的开幕式。西班牙公主致辞说:“老年人是一种全球力量,他们有能力影响未来。我们必须为新的挑战做好准备,迎接这个由人口老龄化造成的人口革命,必须强调不同年龄群体的作用,强调国家、社会和家庭对老年人的责任。”安南在讲话中指出:“从第一次世界老龄大会以来的20年间,世界面貌变化得已经看不出来了,但唯一不变的是我们确定的基本目标,那就是‘建立一个不分年龄人人共享的社会’。”开幕式后,大会开始了三个层次的会议:一是为期4天的全体大会进行一般性辩论,各国代表团团长在会上分别作了为时8分钟的讲演,阐述了本国对老龄问题的立场、观点。中国代表团团长司马义·艾买提作了“我们对未来充满信心”的大会发言。二是部长级圆桌会议,各国代表团就老龄领域的重大问题发表意见,进行讨论,交流经验。三是由各国专家组成的主要委员会会议,具体讨论、修改《2002年老龄问题国际行动计划》(简称《2002年行动计划》)和《政治宣言》草案文本。最后,大会一致通过了《2002年行动计划》和《政治宣言》,大会取得了圆满成功。
在联合国第二届世界老龄大会期间,老龄问题非政府组织论坛于4月5—9日在马德里举行,有世界各国约200个非政府组织的3000多名代表参加了会议,论坛开展了8个专题讨论,显示了非政府组织在老龄领域的重要作用。中国非政府代表团由30人组成,在会议期间,主办了“中国老龄论坛”和“中国老年人艺术展”,受到广泛关注和好评。
同时,国际老年学论坛于4月1—4日在西班牙的瓦伦西亚市举行,出席会议的各国专家和学者约600人,中国学术代表团有30多人。论坛收到论文摘要554篇,其中,中国提交50多篇。论坛从学术理论研究方面为大会提供了重要成果。
 
(二)第二届世界老龄大会的主要成果
1.对20年来的老龄行动进行了全面总结
大会回顾了对20年来各国老龄事业发展状况,并对老龄工作进行了全面总结,提出了可持续发展、积极老龄化、终身准备、代际和谐等一系列新理念。根据20年来世界人口老龄化迅速发展的新形势以及由此引发的新问题,大会修改1982年《维也纳国际行动计划》,通过了《2002年行动计划》和《政治宣言》。这两个文件反映了国际社会应对人口老龄化挑战长期努力的积极成果,具有鲜明的理论性、系统性、针对性和指导性。
 
2.确定了21世纪老龄行动的指导思想
(1)着眼于老龄社会的可持续发展。《2002年行动计划》指出,人类正在老龄化,今后各国各年龄政策的制定必须从老龄社会出发。发展是硬道理,没有可持续发展就没有老龄社会的繁荣。把全球老龄化进程纳入更大的发展进程是非常必要的,各种关于老龄化的政策都应从发展的角度认真审视比较广泛的生命历程和整个社会的看法。
(2)利用老年人的潜能造福社会。《2002年行动计划》呼吁改变观念,认识到老年人为社会作贡献的能力。大会论证并确认老年人是家庭、社会和国家的资源,把鼓励老年人参与社会发展提高到事关老龄社会能否保持繁荣的高度,强调尽快采取行动来保证老年人的继续融入和权利的必要性。行动战略的目标是保证各地的人都能有保障有尊严地生活到老,并继续作为享有充分权利的公民参与他们的社会,以便能够在21世纪实现老龄化的巨大潜力。《政治宣言》使“老年人是资源”的观点获得了国际社会的正式认同。
(3)实现积极的老龄化。世界卫生组织向大会提交了题为“积极老龄化—政策框架”的建议,指出:迎接人口老龄化挑战应采取积极老龄化战略。该“建议”将过去“健康老龄化”概念扩展到“积极老龄化”,这是一个比健康老龄化内涵更为广泛的概念,把一个战略计划从“以需要为基础”转变为“以权利为基础”。积极老龄化是人到老年时,为了提高生活质量,使健康、参与和保障的机会尽可能发挥最大效益的过程。老年人保持健康和继续工作,有助于缓解养老金、收入保障计划以及医疗和社会照料支出不断增加的压力。大会接受了建议,认为实现“积极老龄化”是应付老龄问题的有效措施,并把积极老龄化的内涵写进了《政治宣言》。
(4)促进代际平等与团结。《2002年行动计划》在代际关系方面的理论有了新的发展。文件指出,要认识代际依存和互助互惠对社会发展的极其重要的意义。老龄化社会采取以人权基础的态度是非常必要的,老年人的权利与其他年龄群的权利不应当是不相容的,代际之间的互惠关系应当得到培育和鼓励。代际之间在家庭、社区和国家等层面的团结互助是建立一个不分年龄人人共享社会的一个重要的指导原则。
3.明确了战略目标
《2002年行动计划》的战略目标是:建立一个不分年龄人人共享的社会。这个目标准确地反映了各国老龄工作的最高要求。
 
4.提出了落实战略目标的三大措施
《2002年行动计划》要求各国制定三大优先政策,即:老龄化世界的发展、促进老年健康与福利、确保能动而支持的环境。第一优先是使老年人必须充分参与发展过程并平等地分享它的好处。第二优先是通过个人保持健康的生活方式、政府创造支持环境,将健康和福利带入老年。第三优先是为社会发展创造一个能动的环境。这三个“优先”体现了以人为本的思想。
 
5. 指出了实现战略目标的途径
《2002年行动计划》指出,社会的各个部分都应当承担落实行动战略的责任,政府在老龄事务和实施老龄行动计划方面负有领导责任,要求各国政府安排必要的资金和人力,任命一个部长负责本国老龄战略的政治领导工作,指定一个政府部门,来协调本战略的落实和监督。同时,国家、区域和地方政府之间,国际机构、老年人本身及其组织之间,公民社会的其他方面(包括非政府组织)和私营部门之间进行合作是非常必要的。
 
(三)第二届世界老龄大会的意义
大会的召开反映各国政府和国际社会对老龄问题给予了高度重视,表明全球老龄意识的进一步提高。与会代表达成了许多重要的共识:21世纪人口老龄化的发展带来巨大挑战,各国必须认识到这一问题的严重性,老龄化应纳入全球议程的主流轨道。大会通过的两个文件是全球老龄行动理论和实践的高度概括与总结,成为新世纪之初迎接人口老龄化挑战的行动纲领。这次大会是国际社会老龄行动的一个新的里程碑,对21世纪世界各国,特别是发展中国家在老龄问题上的思想和行动进程具有重大的指导意义。
 
四、第二届世界老龄大会的后续行动
第二届世界老龄大会后,联合国在同年召开了两个区域性会议,以贯彻大会的精神。一个选择了人口老龄化迅速发展的亚洲地区,另一个选择了人口老龄化程度最高的欧洲地区。
(一)亚太地区后续行动会议
2002年9月,联合国在中国上海召开了第二届世界老龄大会亚太地区后续行动会议。来自亚太20个国家和地区的政府官员,非政府组织、联合国有关机构、国际老龄组织的代表,以及国内外老龄问题专家等约100人出席会议。会议围绕“老龄化与发展”、“老年期的健康”、“老龄支持性环境建设”等主题展开研讨,并在此基础上确定今后实施国际老龄行动计划的地区战略,称为《上海实施战略》。上海实施战略就国家和区域一级行动确定了行动要点,以进一步扩大老龄问题的区域合作,推动本地区各国政府和组织对解决老龄问题做出积极的响应。
(二)欧盟部长级老龄会议
2002年9月,联合国经社理事会在德国柏林召开了欧盟部长级老龄会议,贯彻落实第二届老龄世界大会的精神。参加会议的除了欧盟地区55个成员国的部长和代表团外,还有许多国际组织和非政府机构代表作为观察员参加了会议,并发表了他们的观点。会议通过了《地区执行战略》,指出该地区人口老龄化带来的严峻挑战,欧盟成员国必须共同努力,在《2002年行动计划》的框架内,寻求解决本地区老龄问题的有效途径。各国部长承诺要积极承担起各自在本国的责任,同时增进与联合国相关部门、其他国际组织和机构以及欧盟其他成员国的合作,在欧盟各国各个领域执行第二届世界老龄大会的战略。
 
第二部分 国际老龄事业的发展
 
第一届世界老龄大会以后20年,在国际社会的推动下,各国的老龄工作取得不同程度的进展,全球老龄事业发生了巨大变化。
 
一、发达国家老龄事业的发展及新动向
(一)早期的老龄事业
1.养老保险制度。发达国家人口老龄化开始的时间比较早,建立老年人收入保障制度的行动也较发展中国家早得多。目前,各发达国家均已建立起高水平的收入保障制度,保障范围和内容不断扩大。德国在社会保障制度建立初期,被保险人是占劳动者10%的最贫困者,目前,发展到占全国人口的90%以上。美国在1935年制定了以老年社会保障为主要内容的《社会保障法案》,以社会基本养老保险、私营退休养老计划和个人储蓄性养老计划为三大支柱。目前,大约有90%的退休老人享有社会保障金,44%的老人有退休金。老年人的个人医疗费用中,49%来自于医疗保障计划。法国政府在国民总产值中逐年提高用于老年人的开支,1962年所占比例为5%,1974年为8%,到1980年增加到9.7%,退休金按生活费用指数定期调整。发达国家社会保障制度的建立和扩大对保障退休人员的生活和维护社会稳定起了重要的作用。经过半个多世纪,甚至上百年的时间,发达国家的社会保障制度已经发展到很成熟的阶段,其基本特点是:覆盖广、种类全、保障程度高、政府投入多。
 
2.医疗保险制度。经历了相当长的时间后,到目前为止发达国家的医疗保险制度达到很高的程度,其主要特点有四个:一是“低水平、广覆盖”原则。英、法、瑞典等国较早建立起全民医疗保险制度。二是注重预防和服务。很多发达国家在建立基本医疗保险的同时大力发展老年保健、康复和长期护理事业。这对解决老年人实际问题和节省国家医疗费开支都是有效的。三是区别对待、帮助弱者的原则。四是运作规范化。法国、德国等许多发达国家的医疗保险制度采用行政、市场、法制等多种手段,多管齐下,严格管理,使基本医疗保险制度运作规范化。
 
3.老年福利制度。各发达国家的老年福利政策主要包括两方面内容:一是资金或实物支助。资金资助政策注重于日常生活和医疗费用方面。在英国、瑞典、德国、日本等少数发达国家,老年人还从国家或地方得到不同形式的帮助,如:房租、地方税、燃料、交通工具等方面开支的补贴,有些经济困难的老年人在某些方面还可获得免费或收费低廉的特殊的待遇,如医疗费、家庭护理等。二是服务措施。发达国家的老年福利政策较多涉及的是各种老年福利服务。许多发达国家的社区都设有社会福利机构,负责老年人再就业的培训、组织老年人参与社会服务与管理。服务项目繁多,主要有交通、食堂、医疗、康乐及其他生活服务。护理服务是各国投入精力最大和政策关注最多的方面。
 
(二)老龄事业的新动向
1. 改革社会养老保障制度。近20年来,西欧发达国家在人口老龄化日益严峻的新形势下,社会保障负担急剧加大,产生很多新问题,表现在高标准的社会福利制度与社会承受力之间的矛盾日益突出。从70年代开始,西欧发达国家经济陷入滞胀阶段,其高标准的社会福利制度开始走下坡路,率先爆发了“福利国家危机”;随后美国也出现了“福利困境”,瑞典的老年社会福利政策出现靠赤字预算来维持的局面。为克服人口老龄化带来的财务危机,发达国家都在研究、调整或改革社会保障制度。
改革社会养老保障制度是当今发达国家的总趋势,其指导思想是:第一,改变由国家包揽的社会保障,使之成为公私共同负担的运行机制;第二,改变公民完全依赖国家的思想,鼓励个人用劳动争取社会福利。改革的主要途径是从开源和节流入手。开源主要是开征社会保障收入所得税,提高投保费率,对某些福利项目收取费用等。节流主要是削减福利补助,减少福利性项目等,以便使社会保障开支与社会经济相适应。具体办法是:1.养老保险基金筹措的渠道及制度的目标走向多样化。2.效率优先,养老保险制度的运行要服从经济增长目标实现的需要。3.基金运营商业化。4.给付年龄提高。
 
2.应对人口高龄化的对策
发达国家为应付人口高龄化危机,计划或正在采取一系列缓解的政策和措施,主要包括:
(1)大力发展高科技。高科技能够提高劳动生产率,增强社会对付人口老龄化的承受力。提高自动化水平以减少劳动强度,使上了年纪的工人能够继续工作,扩大人力资源,弥补人口老龄化造成的劳动力不足,另一方面又使得纳税人数不致减少,有利于控制养老金和其他老年福利开支的上升幅度。
(2)改革社会保障退休金计划。削减公共退休保险金,实行社会保障退休金计划与私人退休金计划并行的做法,多渠道为老年人的生活保障筹集基金。养老资金由现收现付制改为积累制,保证可持续发展。提高保险费率。鼓励人们在工作时期增加储蓄,作为退休后补充生活支出的来源。
(3)发掘老年人的潜力。提高法定退休年龄,限制提前退休,鼓励和促进老年人继续工作。实行弹性退休和非全日工作制,使上了年纪的劳动者能够选择适合本人条件的岗位继续工作。实行终身教育计划,对老年工人进行继续教育和职业培训,提高他们的科学技术水平和适应技术发展的能力。
(4)大力开展老年学研究。老龄领域的科学研究从微观方面探讨延缓衰老和提高老年人健康水平的途径,以开发老年人力资源和减少医疗支出;从宏观方面研究应对人口老龄化挑战的对策,为政府的决策提供科学依据。
 
二、发展中国家老龄行动的进展
随着人口老龄化的发展,一些发展中国家在20世纪后期陆续开始了本国的老龄行动。
(一)建立老龄工作的机构和组织
发展中国家开展老龄工作的机构和组织有两种:一是建立官方老龄工作机构。如中国在1982年成立了老龄问题全国委员会,在政府的领导下,有计划、有步骤全面推动老龄事业。新加坡政府于1988 年成立了人口老龄化部长委员会,开始在一系列高层咨询会上研究老龄问题。政府的作用是建立政策框架,向各有关部门提供必要的资源。二是建立非官方老龄工作机构。大多数发展中国家迄今为止没有官方的老龄工作机构,尤其是人口老龄化程度低的国家,但民间组织比较活跃,如印度尼西亚、泰国、老挝、柬埔寨、新加坡、南朝鲜等国家。老龄工作基本上是由民间组织开展的,从事老龄工作的人大多是志愿者。也有的国家将老龄工作纳入到非政府组织中,如青年组织、妇女组织、宗教组织等。
 
(二)发展社会养老事业
一些发展中国家积极发展养老保险制度,有的已经建立起普遍的、有限度的或自愿的养老金计划和社会保障办法,用以保证老年人的收入和满足老年人的需要。在亚洲国家中,养老基金市场增长最快的是中国、印度尼西亚、菲律宾、印度和马来西亚。随着中国经济的发展和社会保障体制改革的不断深入,以及资本的规范,中国的养老基金市场将获得长足的发展。拉美国家实行的养老金体制是私人养老基金,拉美私人养老基金市场正在蓬勃发展。
 
(三)增加老年福利,制定优惠政策
近20年,许多发展中国家采取措施加强老龄事业的发展,改善了老年保健服务,并推行非正规护理和家庭护理方案。许多发展中国家开始重视老年人的利益,制定优惠政策,向老年人提供帮助和服务。在巴西,老年人优先是老年人政策的主要指导原则之一,也是落实得最好的一项规定。全国所有政府办事部门及医院、银行、机场等公共服务行业窗口都有“老人、孕妇和残疾人优先”的提示,公立医院普遍按法律规定设立了老年专科,所有老年人都有权享有政府提供的最低生活保障,65岁的老人在缴纳个人所得税时免税额比一般人多1倍多。此外,地方政府也有各自针对老年人的税收优惠。
 
三、国际老龄行动的主要经验
迄今为止,发达国家也包括一些发展中国家的老龄事业得到了较快的发展,经过长期的实践,积累了丰富的经验,最突出的有以下几点:
(一)发展老龄事业必须发挥政府的主导作用
发达国家把老龄工作纳入国家发展计划,不断强化政府在发展老龄事业中的职能,从宏观指导老龄行动。美国政府设有“老人署”,白宫聘有总统老龄问题顾问,总统定期支持召开“白宫老龄问题会议”,讨论老龄问题和政策;参、众两院设有老龄问题特别委员会,关注有关老龄政策和立法问题;各级政府设立主管老龄工作的政府机构。日本总理设有老龄问题研究室,厚生省设有“老人对策室”,各级政府不定期邀请专家学者参加“老龄问题研究会”,并把老龄问题纳入政府工作计划。英国政府由卫生部、社会保障部和社会服务部,分工负责老年人的养老、医疗和服务工作。目前,大多数发达国家都有比较成熟的处理老龄问题的国家协调机制。通过这些协调机制,关于老年人境况的法律、政策、方案和项目得以制订。近年来,一些发展中国家也逐渐加强了政府在发展老龄事业中的主导作用,尤其是中国。
 
(二)老龄事业必须坚持法制化道路
国家和政府发展老龄事业的责任或职能必须通过立法才能确立。各项对策通过立法做出明确规定并责成具体部门贯彻执行。世界上很多发达国家建立和实施了老年人保护法,老年法律法规不断增加。目前,世界上有140多个国家的法律中有涉及老年人合法权益的条款。发达国家的老年政策法规体系比较健全,涉及老年人生活的各个领域,最突出的是美国和日本。继《社会保障法》和《医疗保障法》之后,1965年美国颁布了《美国老人法》,1967年制定了《禁止歧视老人就业法》,1975年颁布了《禁止歧视老年人法》。美国老年法的特点是:内容详细,组织落实,有经费保证。日本政府于1959年颁布《国民年金法》,1963年推出《日本老年人福利法》, 1982年通过《日本老年人保健法》,1986年制定出《日本长寿社会对策大纲》。经过大约40年的努力,形成了一个较全面、较完善的老龄对策体系,其中包括劳动就业、收入保障、医疗保健以及社会福利四大对策体系。
一些发展中国家也制定了老年法律法规。新加坡于1994年颁行《赡养父母法》,将赡养父母的责任上升为公民必须遵守的法律。巴西政府和社会的重视保障老年人权益,1994年和1996年先后颁布了《国家老年人政策》及其实施细则,对政府和公共部门应为老年人提供的服务和老年人应该享有的权利作出了规定。
 
(三)社会养老保障必须与经济发展相适应
社会养老保障制度是经济发展的产物,许多发达国家的社会养老保险制度都是在本国经济繁荣的时期建立和发展的。然而,近几十年,一些老牌发达国家在发展社会养老过程中过分突出了社会福利,使政府背上了沉重的财政包袱,随着人口老龄化程度的加深引发了社会保障的危机。庞大的社会保障开支不仅直接导致财政上的沉重负担,而且养成公民对社会福利的过分依赖思想。发达国家养老保险制度面临的危机表明,社会养老保障制度超过经济发展水平注定无法维持下去。
发展中国家在建立社会养老保障制度时,必须考虑其经济条件,否则,养老制度将无法持续。如巴西保护老年人权益的立法可谓相当完备,但由于缺乏雄厚的经济基础支持,《国家老年人政策》中提出的许多目标至今仍是纸上谈兵,不能落实。新加坡医疗保障制度的建立也走过了弯路。新加坡早期的医疗保障制度是从英国借鉴而来的。经历了 70年代卫生费用的急剧增长之后,新加坡及时调整了国家医疗保健的指导思想,由过去国家包下来,转变为以个人责任为基础,政府分担部分费用,以保证基本医疗服务。1977年,政府设立“保健储蓄”医疗保险模式,对全体公民按照年龄确定缴费率,雇主和雇员各承担一半。1990年,实施“健保双全”,形成了个人纵向积累与横向统筹共济相结合的医疗保险模式,该制度节约费用,运作效果良好。
 
(四)发展社区服务是老年福利服务的基本方向
提供社区服务、向家庭提供帮助,使老年人独立,尽可能长久地居住在社区,这是1982年《维也纳老龄问题国际行动计划》老龄政策的重要思想之一,近年来成为许多国家的重要老龄政策。
发达国家的老年福利设施,80年代以前主要是以“机构养老”为主体的模式,目前向“社区养老”模式发展。与机构养老相比,社区养老的效益更加明显,更具人性化,老年人欢迎,费用减少。这种由社区提供服务的居家养老模式,将是各国政策选择的新趋势。
目前在那些提供比较全面社会福利方案的较发达国家纷纷考虑在社区——级发展社会福利服务,如英国、瑞典、法国等都在增加社区服务,直接由政府机构照顾的老年人比例正在逐步下降。近几年,澳大利亚政府在养老政策上进行了战略调整,确定了以社区照顾(即居家养老)为主的老年社会福利服务政策,设立了一整套为老年人居家服务的内容和政策。以高龄、残疾老人作为重点,政府不断扩充社区老年照料计划,使老年人为尽可能长久地留在自己家中。
 
(五)在发展社会养老的同时,要继续巩固家庭养老
在老年人口增长非常迅速的发展中国家,由于缺乏足够的社会保障,居家养老仍将是养老的主要方式并将长期居主要地位。从第一届世界老龄大会的行动计划起,国际社会一直强调把强化、完善家庭对老年人的赡养,并使其多样化的改革放在首位。发达国家对家庭照顾不正确的认识和犯过的错误对发展中国家是重要的教训。欧盟部长级老龄会议已经认识到家庭的重要作用,指出要制定以家庭为中心和符合几代人共同利益的政策。国际社会正在寻找合适的方法,加强家庭协助机构和中间支持,在家庭和血缘网络继续尽他们的照顾义务的同时,使家庭与正式服务机构在照顾老人方面互相补充。
一些发展中国家在保持家庭在养老中的作用方面进行了许多尝试。中国政府在尚未建立社会保障制度的广大农村地区,采取签订赡养协议书的方式,明确并落实子女赡养老年父母的责任,收到了积极的效果。新加坡政府为了使老年人尽可能久地居住在他们的家和社区,采取鼓励成年子女与父母/祖父母住在一起或就近居住的政策。过去新加坡公寓的设计主要是针对年轻人的,2000年以后,政府要求新住房设计中要适应老年人的需要,并开始对旧房进行改造,如安装防滑砖和扶手。政府还采取许多措施,鼓励已婚夫妇留在父母或祖父母家或者靠近他们居住,如他们在选择公寓时给予优先权、减少所得税等。
 
主要参考资料:
谢联辉、宋玉华主编,全球行动-迎接人口老龄化,华龄出版社,1998
第二届世界老龄大会简介,第二届世界老龄大会网站,2002
赵保华,《老龄问题国际行动计划》的八大特点,老龄工作导刊,2002,6
熊必俊,人口老龄化与可持续发展,中国大百科全书出版社,2002
The 2000 Revision.United Nations(2002) International Plan of Action on Ageing 2002
 
 
本文刊登于:全国老龄工作办公室,老龄工作干部读本,华龄出版社,2003,8




[1] 徐勤,中国老龄科学研究中心